未來已來，EOD模式或將成為項目開發新主流！

 

2022年，生態環境部等三部門發布了《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》。

 

通知要求深入探索生態環境導向的開發(EOD)模式，根據該通知對河北省生態環境廳等推薦的EOD模式試點項目進行了審核。

 

同意河北省潮河流域（灤平段) 生態治理與鄉村振興產22業融合發展項目等58個項目(名單見附件)開展第二批生態環境導向的開發(EOD)模式試點工作，期限為2022-2024年。

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什么是“生態環境導向的開發(EOD)模式”？

EOD模式是以生態資源保護和利用為導向的開發模式，其核心理念為：以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業經營為支撐，以區域綜合開發為手段，在系統工程思想指引下構建的創新型城鎮化建設模式。

 

生態環境部于2018年起，開始提到生態環境導向的城市開發模式，并于2020年9月23日 《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》 環辦科財函〔2020〕489號一文中給出了如下定義：

 

EOD模式是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。

 

EOD模式將生態引領貫穿于規劃、建設、運營的全過程，從生態環境、產業結構、基礎設施、城市布局等方面綜合考慮，按照項目進度大概可以分為三個階段：

 

第一階段：重構生態網絡。通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地增值。

 

第二階段，城市環境的整體提升。通過完善公共設施、交通能力、城市布局優化、特色塑造等提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質的條件。

 

第三階段，資源導入，激活經濟。通過產業導入、人才引進等手段，激活經濟，使整體溢價增值，包括稅收、自然資本等。

 

總結來說，EOD項目操作模式就是通過生態網絡建設、環境修復、基礎設施配套以及產業配套建設促使該區域及周邊的土地升值，并為產業引入和人口流入提供良好的生態基底。

 

一方面，以產業發展增加居民收入、企業的利潤和政府的稅收；

 

另一方面，依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區域經濟的發展。

 

最終實現，生態建設、經濟發展、社會生活三者協調發展。

 

 

EOD項目落地方式主要有3種：

 

1

PPP

 

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限，且項目實施不緊迫的區域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

 

2

ABO

 

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限、但項目實施緊迫的區域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。

 

ABO模式，一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業主職責，依約提供所需公共產品及服務，政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。

 

3

流域治理+片區開發

 

在政府財政支出額度超過財政部規定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區域，EOD模式可采用“流域治理+片區開發”方式實施項目。

 

 

EOD適宜的四大項目應用：

 

1

廢棄礦山修復

 

對于廢棄礦山修復，可爭取實現投入與產出的自求平衡。

 

 

第一，以修復過程中開采的石料銷售收入彌補修復成本；

 

第二，運用城鄉建設用地增減掛鉤、土地復墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值；

 

第三，礦山修復后的土地可用于建設農業基地、主題公園、特色產業園等，拓展經濟效益；

 

第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產支撐柱，替換出礦產資源，產生收入。

 

2

農業農村綜合開發

 

生態果蔬采摘、美麗鄉村旅游等是將農業生產與環境治理相結合的代表模式。

 

此外，中辦、國辦《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》中指出，土地出讓收入中用于農業農村的資金，可重點用于與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復。

 

這無疑為農村農業產業與環境協調開發提供了一定的資金保障。

 

3

城鄉供排水一體化

 

城市水務基礎設施建設經過較長時間的發展，已較為完善。而農村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。

 

因此，可考慮供排一體化、城鄉一體化。以供水支持排水，以城市支持農村，構建大項目包，確保整體實現盈利。

 

例如，福建省三明市、南平市等地正在運用這一思路探索水務全產業鏈的城鄉一體化模式，著力解決農村用水的難題。

 

4

重點流域治理

 

流域內生態產品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，目前階段可優先關注砂石的開采和利用。

 

《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》（發改價格〔2020〕473號）中，提出“推進河砂開采與河道治理相結合”，及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。

 

在重點流域治理的項目開發中，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權、海域使用權等作為融資的補充擔保措施。

 

我國“EOD模式”的實踐探索：

 

 

2018年6月16日印發的《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中提出：“鼓勵新業態發展和模式創新”。

 

 

2018年8月30日，生態環境部在《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》中提出：

 

“探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目”。

 

2019年1月11日印發的《生態環境部全國工商聯關于支持服務民營企業綠色發展的意見》中提出：

 

“創新環境治理模式，培育新業態，提高服務專業化水平。探索生態環境導向的城市開發（EOD）模式和工業園區、小城鎮環境綜合治理托管服務模式”。

 

 

2020年3月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》要求：

 

創新環境治理模式，對工業污染地塊，鼓勵采用環境修復+開發建設模式。

 

 

2020年9月8日，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部在《關于擴大戰略性新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》中提出：

 

“探索開展環境綜合治理托管、生態環境導向的開發（EOD）模式等環境治理模式創新，提升環境治理服務水平，推動環保產業持續發展”。

 

2020年9月16日，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行聯合發布了《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》

 

開展環境服務業試點工作，向各地區征集生態環境導向的開發模式（EOD模式）備選項目。

 

2021年4月6日，生態環境部、國家開發銀行聯合發文《關于深入打好污染防治攻堅戰共同推進生態環保重大工程項目融資的通知》，生態環境部、國家開發銀行簽署《關于深入打好污染防治攻堅戰 共同推進生態環保重大工程項目融資合作備忘錄》，發揮部行合作優勢，共同加大生態環保重大工程項目融資，培育環保產業新增長點。

 

以貫徹落實“十四五”生態環境保護規劃、生態環保專項規劃等為重點，以中央生態環境資金項目儲備庫為基礎，在中央項目庫中補充建立金融支持生態環保項目儲備庫，加強以及生態環境導向的開發模式、建設等試點項目的儲備與支持。

 

2021年，11月16日，財政部正式發布《重點生態保護修復治理資金管理辦法》，最高項目獎補資金60%、20億。

 

4月28日，生態環境部發布《關于同意開展第二批生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》，深入探索生態環境導向的開發（EOD）模式，根據《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》，對河北省生態環境廳等推薦的EOD模式試點項目進行了審核。

 

同意河北省潮河流域（灤平段）生態治理與鄉村振興產業融合發展項目等58個項目（名單見附件）開展第二批生態環境導向的開發（EOD）模式試點工作，期限為2022—2024年。

 

 

我國城市在試點過程中，也出現了很多優秀的實踐案例。

 

1

北運河生態文化項目

 

生態環境保護是大運河文化傳承保護利用的重要基礎，項目以香河段北運河為生態核心、以中信國安天下第一城為文旅核心、以互聯網思維為引導。

 

整體發展規劃中將生態、文化、產業、科技進行有效串聯，實現區域的綠色生態和可持續發展，打造成具有鮮明文化特色和極具生態環保示范效應的多功能發展區。

 

北運河生態文化項目以核心區、拓展區和文創區三大板塊區域為整體，引入生態環保產業、影視文化產業、養老養生產業、體育休閑產業、教育培訓產業、都市農業（果園、中草藥種植園、蔬菜園）六大產業。

 

核心區以生態修復和生態保育為主，包括防洪建設、生態濕地、岸線修復、綠化廊道、生態公園、生態帶聯絡線、環境物聯網系統七大工程。

 

通過新農村建設、現代農業、文化產業發展等帶動區域高附加值收益。探索多種途徑融資模式，如國家獎補資金、專項建設基金、政策性金融、商業銀行融資等。

 

2

中新天津生態新城

 

生態城原規劃區水資源匱乏，營城污水庫承接著周邊直排的生活污水和工業廢水，水體污染嚴重。

 

中新天津生態新城是生態環境與城市綠色發展的可持續發展新城典范。

 

運用生態經濟、生態人居、生態文化、和諧社區和科學管理的規劃理念，聚合國際先進的生態、環保、節能技術，造就自然、和諧、宜居的生活環境，致力于建設經濟蓬勃、社會和諧、環境友好、資源節約的生態城市。

 

生態城規劃以生態島為核心，打造薊運河、薊運河故道、靜湖三大水系，構建六條以人工水體和綠化為主的生態廊道，形成“一島三水六廊”的空間格局。

 

打造宜居生態社區，配套圖書館、學校、商業綜合體、餐飲店、酒店、超市、醫院等設施，引入新一代信息技術產業、生態文化旅游業、醫療保健業并完善城市軌道交通，促進生態城經濟發展。

 

除產業導入收益外，還通過政府購買生態效益提供生態補償資金。生態補償資金來源為政府財政轉移支付資金、排污費、自然資源補償費、環境稅、環境污染損害責任保險、環境損害賠償費、生態建設效益受益人補償等。

 

生態城設計了一套包括生態環境健康、社會和諧進步、經濟蓬勃高效、區域協調融合四大方面26項的指標的體系。

 

生態城生態特征指標體系涵蓋可再生能源利用、綠色建筑、水資源高效利用、垃圾有效回收及處理、低碳出行等多方面。

 

通過太陽能光伏板、太陽能熱水器、地源熱泵及風力發電機等實現可再生能源利用；

 

通過使用自然通風、自然采光、高效照明系統、綠色建材、屋頂綠化等，用綠色建筑理念實現資源節約；

 

通過建設污水處理、再生水回用、雨水收集、海水淡化等完善的取水、用水、排水水循環利用體系實現水資源高效利用，打造可持續水資源利用模式；

 

鼓勵實施垃圾分類，通過垃圾分類收集、運輸和資源化利用實現垃圾高效回收及處理，將廚余垃圾制成有機肥料，不可回收垃圾進行焚燒發電；

 

建設完善的公共交通系統、自行車專用道和步行空間以實現低碳出行。

 

3

天津薊運河生態環境綜合治理與開發

 

天津薊運河（薊州段）全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目是中交集團與天津市薊州區政府為解決地區發展環境治理資金需求、積極創新商業模式的重要示范，用企業投資改善環境現狀、用環境改善提升資源價值、用資源溢價反哺生態環境建設，達到城市的環境與經濟共同發展的良性循環目標。

 

項目生態環境治理包括薊州區全域水系綜合治理和重點礦山修復等，包括：

 

以“一湖一庫一河一洼”(環秀湖濕地公園、于橋水庫、州河濕地公園、青甸洼）為重點的薊州全域水系綜合治理項目、以小龍扒等為重點的礦山生態修復項目，同時導入高端產業、現代農業、文旅項目、博物館、培訓中心等產業開發項目。

 

通過水污染防治工程、水資源配置工程、河庫水系綜合整治與生態修復工程、飲用水水源地保護工程、山區水土流失保護工程、蓄滯洪區綜合整治工程、流域智慧化工程實現全域生態環境的綜合治理和生態恢復。

 

總的來說，EOD模式作為一種區域開發策略，關鍵在于構建生態建設與經濟發展之間協同、共生、互促的關系，考驗的是投資人對生態建設和產業資源配置的能力。

 

未來“EOD模式項目”的實施路徑與建議

 

1

識別關聯產業，分析EOD模式實施的可行性

 

明確生態環境治理目標。EOD模式試點是為解決當前生態環境治理中遇到的難題的探索性創新。

 

并非所有項目均可采用EOD模式實施，科學開展項目前期謀劃是推進EOD項目實施的充分條件。

 

結合區域生態環境治理需求，主要針對實施緊迫性強、生態環境效益高、對關聯產業具有較強的價值溢出的項目，合理確定項目實施邊界和目標要求，開展項目謀劃和頂層設計，明確項目建設內容、技術路線、投資估算等。

 

生態環境治理項目策劃應緊密圍繞當地生態環境治理的重點任務，以改善區域生態環境質量為目標，以帶動關聯產業價值提升為導向，合理確定生態環境治理項目的建設內容、建設規模。

 

準確識別關聯產業。充分考慮生態環境治理項目的外部經濟性，明確生態環境質量改善后價值提升的外溢流向，確定與之關聯的產業開發項目及邊界范圍。

 

產業開發項目應符合當地社會經濟發展實際，選擇與生態環境關聯度高、經濟發展帶動力強、項目收益好的項目，如“光伏＋”、生物質能利用等清潔能源項目和生態農業、旅游、健康養生等項目。

 

要結合項目收益水平等綜合測算，合理確定產業開發項目的邊界范圍、建設內容等。

 

分析生態環境治理項目與關聯產業開發項目一體化實施的可行性。

 

從項目區域范圍、實施主體、技術路線、成本效益、政策要求、實施周期等方面，統籌分析生態環境治理項目與關聯產業開發項目一體化實施的可行性，綜合測算項目成本收益。

 

在保障社會資本投資收益的前提下，盡可能實現項目成本收益平衡，減少政府資金投入。

 

在項目層面無法實現成本收益平衡的項目，要明確政府投資規模和資金渠道的可能性。并在各自項目可行的前提下，開展EOD項目統籌設計。

 

2

綜合測算，建立項目內部反哺機制

 

在EOD項目實施過程中，要堅持生態優先，踐行綠色發展理念，科學確定項目建設內容，將生態環境治理項目搭配資源、產業開發項目一體化實施。

 

推動一、二、三產業融合發展，實現生態環境資源化，產業經濟綠色化，破解生態環境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環境效益難以轉化為經濟收益等瓶頸問題，提升環保產業可持續發展能力。

 

將生態環境治理項目與關聯產業開發項目融合實施，就要對整體項目算好大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬。

 

既要考慮產業開發項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態環境質量改善的外部經濟性；既要考慮產業開發項目自身的成本，也要充分考慮生態環境治理成本。

 

要將生態環境治理項目與產業開發項目作為一個整體進行分析評價，以確保整體項目的合理收益為前提。

 

既要，開展項目財務評價，從項目的角度出發，計算項目范圍內的財務效益和費用，分析項目的盈利能力和清償能力，評價項目在財務上的可行性；

 

也要，開展社會評價和國民經濟評價，從區域經濟整體利益的角度出發，計算項目對區域經濟的貢獻，分析項目的經濟效率、效果和對社會的影響。

 

EOD項目將生態環境治理與產業開發項目融合為一體實施，要整體測算項目成本、收益，明確政府可行性缺口補助或政府付費額度。

 

對生態環境質量改善帶來的溢價要合理預估，明確社會資本的合理回報。在EOD模式下，要將生態環境治理后的溢價反哺到生態環境治理等公益類項目的建設中。

 

在保證合理利潤的情況下，當項目收益能夠完全實現反哺生態環境治理項目，EOD項目資金籌措主要依靠企業自籌，不需要政府資金投入；

 

當項目收益難以覆蓋EOD項目全部投資、經營成本和合理利潤時，在企業自籌的基礎上，需要運用政府投資補貼或者政府和社會資本合作的方式，政府對項目予以補助或付費，以確保企業獲得合理利潤。

 

依據項目具體情況分為“生態環境＋產業開發”和“產業開發＋生態環境”兩類。

 

“生態環境＋產業開發”類EOD項目，以生態環境治理為主，將有公益性較強的生態環境治理項目與較好收益的產業開發項目有機組合，關聯產業開發項目作為項目收益的補充來源，產業開發項目收益能部分覆蓋生態環境治理項目的建設運營成本。

 

“生態環境＋產業開發”類EOD項目往往無法實現項目自身的成本收益平衡，需要政府補助以減少社會資本投入，確保社會資本獲得合理的收益。

 

要明確政府投資規模和資金渠道的可能性，并與傳統實施方式下政府資金投入及效益進行綜合比較研判，確保通過關聯產業開發項目實現對生態環境治理項目的反哺。

 

“產業開發＋生態環境”類EOD項目，以產業開發項目為主體，輔以生態環境治理項目，將生態環境治理項目作為產業開發項目的一部分，在社會資本獲得合理收益的前提下，不再需要政府資金投入，可通過一體化實施實現項目成本收益平衡。

根據項目成本收益情況，可適當優化調整項目邊界范圍、項目建設內容、項目投資估算等，以確保項目可行、收益合理。

 

在政府層面，資金相關的支持方式包括中央和省級專項資金、政府專項債、國際金融貸款、政府和社會資本合作（PPP）出資、政府投資基金投資等。

 

對于專項資金，可依據EOD生態環境治理項目的建設內容，按照中央環保專項資金管理有關辦法申請，內容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、農村環境治理等。

 

申請專項債的領域主要是污水處理設施與管網建設、垃圾處理與環衛處置建設等。同時，地方應將生態環境治理作為保障民生福祉的重要內容，支持EOD項目實施。

 

對政府可行性缺口或政府付費額度過大的項目，在政府財力難以保障的情況下，需要依據項目收益能力合理調整項目建設內容，在改善生態環境質量，保障民生福祉的同時，減少政府財政資金支出的壓力。

 

3

因地制宜，推進項目規范實施

 

EOD項目內容豐富，生態環境治理與關聯產業類型多、復雜性強，涉及面廣，不同生態環境治理項目與關聯產業項目融合發展的路徑與運作方式存在較大差異。

 

應根據EOD項目的類型和邊界范圍、建設內容、成本效益測算，確定項目一體化實施的具體步驟、立項方式、政策要求、周期、績效目標等，依法依規做好項目立項和招投標等前期工作。

 

統籌項目立項。EOD項目可根據生態環境治理項目與產業開發項目的具體情況，分別進行立項，整體實施；

 

或者將生態環境治理項目與產業開發項目統籌設計，整體立項。

 

根據政府投資情況，對需要政府投入資金的項目，按照《政府投資條例》的有關要求做好項目立項；

 

對不涉及政府投資的企業投資項目，按照《企業投資項目核準和備案管理條例》等要求做好項目立項工作；

 

對采用PPP模式推進的EOD項目，按照PPP模式的規范實施要求，做好PPP項目入庫，并嚴格按照PPP模式的有關規范要求推進項目實施。

 

明確社會資本參與方式。對涉及政府投資（可行性缺口補助或政府付費）的項目，要按照招投標或政府采購的有關要求，采用競爭的方式確定社會資本方；

 

對社會資本投資的項目，按照招商引資及社會資本投資的有關要求，確定項目實施主體。

 

因涉及生態環境治理項目，在確定社會資本方的過程中，需要明確生態環境治理的成效目標，并采取切實有效的方法確保環境治理成效目標的實現，將績效考核與政府付費或政府補貼掛鉤。

 

加強項目監管。EOD項目是一個系統工程，涉及項目決策、設計、招投標、施工、竣工、運營等各個環節，政府方和項目方的管理水平尤為關鍵。

 

應從各自的管理職責與利益角度來明確其職責范圍，充分發揮其監督管理作用，有效加強項目監管，確保項目規范實施。

 

4

試點先行，探索可復制推廣的經驗

 

試點是示范和推廣的基礎，通過試點取得經驗后再加以推廣。EOD試點要在項目組織實施方式上創新，求精不求大，求效不求全，重在模式探索，總結經驗，守正出新。

 

在試點中不追求大體量、全區域、全要素，要因地制宜，量力而行。通過試點，分析EOD模式實施的適用條件、制約瓶頸、化解途徑、實施路徑，通過實踐、認識、再實踐、再認識等反復過程，在實踐中獲得真知和經驗。

 

但試點不等于示范，更不同于推廣，要先試點、后總結、再推廣，在試點的基礎上總結可復制的經驗，打造EOD示范項目，而后以點帶面、逐步推廣。